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历下区人大城建环保委???

一、明府城项目基本情况

明府城区域是济南城市历史遗存最集中、泉城特色最丰富、文化积淀最深厚的区域，也是最能集中展示老济南风貌特色的核心片区。近年来，明府城保护开发上升为市级战略，现在确定的明府城片区主要是护城河以内3.2平方公里范围。片区有大明湖、趵突泉两大风景名胜区，芙蓉街、百花洲、府学文庙、题壁堂古建筑群等历史遗存，珍珠泉、芙蓉泉、腾蛟泉等80余处泉水水系串流分布在小巷民居之内，形成了“家家泉水、户户垂杨”的泉城特色风貌。明府城片区现有形成于明清时期、如今仍保护完整的46条古街巷，180余处文保建筑和历史建筑，包括鞠思敏、丁宝桢等近现代名人故居，江西会馆、浙闽会馆等营商文化遗存。尤其46条从明清时期形成的古街巷肌理基本保存完整，传统城市风貌格局遗存清晰，这在国内其他历史名城中已不多见。同时，这一区域还聚集了宏济堂、瑞蚨祥等知名老字号，玉谦旗袍、百年胡琴店等非遗传承，泺源书院、明湖居等文化遗存，再加上代代相传的百年老宅老院，共同构成了充满浓厚历史文化味道和原生态市井生活气息的老城镜像。老舍先生在《济南秋天》中描述：“上帝把夏天的艺术赐给瑞士，把春天的赐给西湖，秋和冬的全赐给济南”，赞美的就是这个区域。刘鹗笔下的“家家泉水,户户垂杨”就是写的这里。因此，保护利用好明府城，打造济南版“清明上河图”，对提升济南文化软实力和对外吸引力，建设与山东经济文化强省相适应的现代泉城具有十分重要的意义。

二、明府城项目推进面临的问题困难

（一）保护管理工作连续性不强。自1986年济南被列入第二批国家级历史文化名城开始，我市历史文化名城的保护工作随即启动，但令人遗憾的是，保护管理工作始终未得到实质性地持续推动。很多建设运营活动受到方方面面利益干扰，严重偏离保护规划方向，直接导致保护工作在总体上处于失控状态，许多历史文化遗迹被人为损毁，令人扼腕叹息。1986年至1999年，钟楼寺街、县学街等历史街巷和宏济堂总店、瑞蚨祥泉城路店等众多老字号在道路拓宽和小区建设中被拆除；2002 年，丁宝桢故居、七忠祠、九华楼等著名历史建筑被拆除；2007年，阁子后街、汇泉寺街青石板道路独有景观消失；2008年，被喻为“济南民居博物馆”的宽厚所街片区消失，老城区面积最大的明代考古发现小王府遗址未得到就地保护；2011年至2014年，大量风貌建筑被破坏。以芙蓉街为例，1999年，92%的建筑是体现济南传统建筑风貌的老房子，而当前仅有19%的建筑勉强保持了传统风貌。就在今年5月31日，央视经济半小时报道指出，“济南老城区命运多舛，昔日名人府，今日大杂院”。更让人痛心的是，在文化“硬件”灭失的同时，文化“软件”灭失的更加迅速和悄然无声，大量非物质文化遗产因后继无人而逐步灭失，传统节庆等民俗活动风光不再，口口相传的济南记忆和济南故事也渐渐被人遗忘，济南的文化传承有断裂的风险。

（二）名泉资源未得到系统的保护利用。济南是世界上冷泉资源最为丰富、最为独特的城市，但是泉水及其相关文化遗存的保护利用工作严重滞后。一是大量历史名泉被湮没或破坏。据不完全统计，明清以前就闻名天下的舜泉、罗姑泉、孝感泉等名泉先后因开发建设湮没，太乙泉、北芙蓉泉被违章建设填埋，总数达几十处之多。2002年以来，高都司巷、旧军门巷等片区考古发现的近百处井泉遗迹只留下了珍珠泉院内的3处。二是亲水环境大部分消失。济南泉水穿流街巷民居的独特风貌曾经是泉城享誉天下的最重要支撑，与济南特有的青石小桥和原生态的居民生活共同构成了“小桥流水人家”的泉城风貌。黄庭坚提出“济南潇洒胜江南”，刘鹗在老残游记中描述济南比江南风光更为有趣，都是基于这样的水景环境。刘鹗书中，老残乘船从百花洲经鹊华桥进入大明湖，描述了大明湖、小明湖、百花洲、小东湖水系连绵的胜景。芙蓉街上穿流的梯云溪，经孝感泉华家井的孝水遗迹，明代王象春诗中的北溪，后宰门44号院居民床下的小溪等等溪流景观，都随着城市发展被填埋或变为暗渠，享誉海内外的亲水环境荡然无存。现唯一存在的高升店溪畔环境也被加建建筑填满，当年景观不再。三是泉水文化承载物灭失严重。泉水诗与泉水题刻是济南泉文化的重要承载物。历史记载，老济南泉池周围，短榭长廊纡折尽致，宋元题刻镶嵌壁间数不胜数，但现存至今的已寥寥无几。清代济南诗人范垧作诗曰:?“芙蓉泉上访遗书,右史英魂恋故居。”记载了明代历下四君子中刚直不阿的许邦才死后吓死贪官的民间传说，间接证明芙蓉泉上应有许邦才题刻，但其遗迹已无处可寻。

（三）基础设施不能满足发展转型需要。明府城区域内基础设施极度缺乏且标准不高，对居民生产生活和旅游业发展造成了严重影响。一是居民生活极为不便。明府城区域20平米以下的人家占到一半以上，最小的一户人家只有6平米，不少居民仍然在用旱厕、烧蜂窝煤，并多次发生过煤气中毒事件，群众改善居住条件的愿望十分迫切。二是市政设施极为不足。明府城片区内道路极其狭窄，但消防措施未及时跟进，一旦发生火灾，极易因恐慌产生踩踏事故；地下排水排污管网滞后，芙蓉街等区域经常出现大面积污水冒溢现象；水电气暖老化滞后，大量强弱电线路架空敷设、乱搭乱接，曾发生居民触电身亡事故。三是服务设施极度缺乏。游客服务中心、停车场、住宿、餐饮等服务设施严重缺乏，大型旅游车辆、私家车进不来、停不下、开不动，支撑发展的能力严重不足。

（四）相关法规和政策与发展转型的实际严重脱节。杭州、福州、西安等国内历史文化名城都进行了相关立法，并针对特定的历史文化街区，出台了可操作的特殊政策和审批标准。对比先进城市，虽然我市1989年就在国内率先出台了《历史文化名城保护规划》，但相应的立法和政策办法一直没有实质性推进。如，明府城内保护建筑、修缮建筑和规划拆除建筑交错分布，无法通过传统的征收和收储模式实现整体提升，因无政策支持，片区内的城市更新工作已陷于停滞。另外，对照其他历史名城，因我市未能研究确定特殊的消防、建审等标准，直接导致区域内的符合济南风貌要求的建设屡屡碰触违章违规的红线。如先行试点的百花洲一期项目，其保留的文保和历史建筑，就因无法满足消防、图审、节能减排等现代建筑审批标准，相应手续无法办理。在产业培育上，因发展空间严重受限，区域内的特色文化产业很难形成产业链和产业集聚，也亟待出台特殊的产业引导政策。

三、明府城项目的对策建议

（一）关于明府城项目定位的建议。今年1月，中办、国办联合印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，是新时期建设社会主义文化强国、增强国家文化软实力的又一重要纲领性文件，文中特别提出要规划建设一批国家文化公园，成为中华文化的重要标识，这为明府城的保护发展指明了方向。面对经济发展新常态，应该重新审视明府城区域独特的历史遗存与人文传承资源，借鉴国内外历史文化特色街区保护发展的经验，按照政府主导、市场运作、群众参与的思路，采取统筹规划、系统保护、拆改并举、综合整治等一系列措施，力争通过6到8年的持续努力，重现 “家家泉水、户户垂杨”的老城意境，把明府城打造成为代表山东文化发展新高度的国家文化公园，世界独一无二的泉水体验区。届时，国内外游客举步徜徉其间，一街一巷彰显老城韵味、一院一宅诉说济南故事，一泉一水寄托人文情怀，经年之后，我们相信，明府城必将成为泉城人民挥之不去、涂抹不掉的乡愁。

（二）关于明府城项目总体布局的建议。历史文化街区是古城内特定历史时期生活方式与历史文化积淀的一种整体展现，在保持历史格局和历史元素的基础上，科学实施总体布局十分关键。苏州在整体保护的前提下，自上世纪九十年代起，先后对山塘街、平江路、东西中市等路段以及桃花坞、虎丘、天赐庄等历史文化片区进行了重点整治，在总体布局上始终保持小桥流水的水巷特色，在建筑控制上始终严格控制新建建筑的高度，在建筑风貌上始终保持传统建筑形制、风格与纹理，在色彩控制上始终保持了“黑、白、灰”，“素、淡、雅”色彩基调，古城特色愈加彰显。借鉴先进地区的经验，明府城区域也应采取拆除、修复、改造、新建并举的方针，逐步恢复老城传统街区格局。一是打造一条主轴。以先导项目百花洲一期工程为核心区，结合珍珠泉拆墙透景、王府池子整体改造、芙蓉街整体提升等片区先行实施，将最能代表老城意境的区块由曲水亭街、王府池子等景观延伸为一条主轴，逐步带动片区整体布局正向提升。二是下决心拆除不和谐建筑。对与风貌不搭调的小明湖、明湖小区等区块以及大明湖东南角超高住宅楼、万寿宫机关宿舍、贡院原址机关宿舍等严重突破限高的单体建筑，坚决予以拆除，消除明府城区域的风貌“噪点”。三是改造提升部分区块。积极推动省政府、省人大、省政协办公设施异地置换，腾退出的区域经改造提升后主要用于特色产业的培育和发展。另外，在保持现有街区传统尺度和风貌的基础上，对与传统风貌相左的街巷和道路实施改造提升。重点对鞠思敏故居、题壁堂、督城隍庙、原山东省布政使司旧址——原贡院影壁、慈云观、寿康楼、双忠祠等文物进行修缮和保护。四是恢复重建知名建筑和关键节点。根据历史记载和保存的资料，复建泺源书院、瞻泰楼、七品堂、丁宝桢故居等知名建筑，探索恢复李白、曾巩、苏轼等名人纪念建筑，重点恢复北溪、孝水、梯云溪等区块的亲水环境。集中力量先行打造好文庙南广场、王府池子等关键节点。五是规划建设地标性大师作品。在区域总体规划的指引下，在拆除后的区域以及百花洲二期、明城墙遗址广场等地块，规划建设一批代表济南传统建筑特色的大师级传世作品，形成新的地标性建筑。

（三）关于完善明府城区域功能的建议。针对明府城区域功能严重滞后与区域发展需要的实际情况，借鉴先进地区的经验，明府城项目应以打造世界一流的国家文化公园为目标，进一步丰富和完善文、商、旅区域功能。一是实施文化复兴工程。在系统保护历史文化遗存的基础上，加大对舜文化、齐鲁文化、名士文化、宗教文化、泉水文化、曲艺文化、商贾文化以及济南民俗、饮食文化等非物质文化的整理和挖掘力度。组建明府城项目专家库，深入开展历史文化资源普查、征集、研讨等活动，系统挖掘梳理济南相关的文化资源，形成系列化的权威研究成果。同时，在深入挖掘城市历史文化价值的基础上，提炼精选一批突显泉城文化特色的经典元素和文化符号。实施老字号、非遗保护发展工程，支持一批文化特色浓、品牌信誉高、有市场竞争力的老字号做精做强。在此基础上，以建设文化博物馆、泉水博物馆、名人博物馆、民俗博物馆和建筑博物馆等形式，用心讲述有温度、有深度、有质感的济南故事，不断提高济南在国际、国内的知名度和美誉度。二是实施产业提升工程。产业是历史文化街区可持续发展的关键要素。福州“三坊七巷”根据自身文化资源特点，重点布局了文化会展、文化创意、工艺美术、动漫四大特色产业集群，2016年主营业务收入突破9000万元。无锡“清名桥”深入挖掘运河文化、民族文化、宗教文化和民族工商业文化等历史文化资源，结合南禅寺等古遗址建筑群，开辟了枕河流水人家—清名桥古运河水上游等三大特色旅游线路，不断推动文化、旅游、商业的联动发展，推动了文化旅游产业的良性发展。苏州则是围绕科技创意、特色商贸、文化旅游这一目标定位，以“旅游+”整合多方资源，文旅产业发展的内生动力不断增强。明府城区域资源禀赋丰厚、开发潜力巨大，但目前业态数量多、层次低、秩序乱的问题突出，与历史文化名城的地位极不相称。因此，必须从未来文化消费需求出发，以现有的资源禀赋为依托，大力改造传统产业，逐步注入新兴产业，逐步形成总量适度、结构优化、特色突出的产业形态。建议尽快组织国内一流水平的专业单位，科学编制产业发展规划，合理控制产业开发强度，优化产业结构布局，制定优先发展产业清单和负面清单，配合产业引导政策，逐步形成新老交相辉映、有序转换的产业集群。特别要依托状元府、题壁堂、升阳观、后宰门街、马市街、起凤桥街、鞭指巷等历史文化片区内的“老房子、老街巷、老院子”，改造提升一批鲁菜、济南老字号以及民宿等特色商业，推进传统商业提质升级。依托百花洲、芙蓉街、文庙等建筑、街道和泉水自然景观，开发一批体现泉水文化、古城文化、儒学文化、民俗文化、舜文化等文化创意休闲产品，全面策划打造品泉、赏泉、嬉泉、听泉、画泉、咏泉、命泉、寻泉、乐泉、酿泉旅游产品，形成充分体现民族、民间、民俗特色的产业链。三是实施设施配套工程。完善配套设施是历史文化街区保护发展的基础，也是各地的共同做法。福州三坊七巷对照5A级景区的标准，对景区设施进行全面升级，建设高标准的游客中心、停车场、旅游公厕、垃圾桶、各类标识标牌、无障碍设施等等，并对坊巷进行景观绿化和夜景亮化，景区承载能力和景观效果不断提升。苏州把提升古城的设施功能作为一项民生工程，大力推进平改坡工程、街区绿化、背街小巷整治、改厕工程、河道治理、环境整治、菜市场改造、交通改造整治、城中村改造、古建老宅修复以及文化教育卫生设施配套等等，老城承载能力日益增强。对照先进地区的做法，明府城应面向未来发展需求，高标准地推进配套设施建设，不断提升区域承载力。1、提升基础设施。系统推进道路交通、地下管网、污水处理、垃圾处理、城市绿化、城市家具等配套设施的规划建设和改造提升，进一步提高中央泉水区的承载能力。2、实施街道整治。在尊重原有街巷肌理的前提下，对明府城范围内的道路进行整治提升，尤其是适当缩减机动车出行空间，进一步拓展慢行空间，打造以慢行为主的交通出行空间格局。要按照减量、规范、提升的原则，加强街道立面、标识标牌和城市家具的综合治理，着力打造简约、清爽、整洁的街道形象。3、开展绿化提升。深入开展街巷绿化提升工程，大力推进平面绿化、屋顶绿化和垂直绿化，尤其是加大柳树、荷花等特色植物和乡土树种的栽种面积，让绿色成为中央泉水区最显著的标识，再现“家家泉水、户户垂杨”的美好生态景观。5、推进夜景亮化。大力推进泉城夜宴、“一湖一环”景观照明工程，加大对芙蓉街－曲水亭街、将军庙等历史文化特色街区景观照明改造，努力营造特色突出、和谐美观的城市夜景。

（四）关于明府城项目运作模式的建议

从机制体制的层面划分有三种模式:

1、政府管委会与国企平台公司合署推进模式，如无锡清名桥运河景区运作模式。该模式，由管委会推动市层面形成管理办法、区层面出台管理实施细则，设置20人左右的管委会编制负责日常管理和行政审批。同时，建立国企平台，划入国有资产进行资产运营，并取得融资，具体资产经营委托专业的第三方商业管理单位完成。由管委会对国企平台的运作进行考核监督，确保项目的公益文化属性。该模式有利于政府掌控主导性资源，如能科学理顺政府（管委会）、平台（国企）、市场（商业管理单位）三者关系，明晰政府和企业的责任分工，将很快形成推动合力

2、政府主导社会化管理的模式，如田子坊、西塘模式。该模式政府只投资公共建设，如，西塘古镇20年来只投入3.75亿元资金，但重点编制了《西塘古镇商业建筑外立面样式管理指导手册》等实用性管理办法。将工作重点放在日常管理和业态引导上，引入保利物业管理团队，对区域管理采取社会化服务模式。在商业化的同时，有效保障了区域文化传承。该模式优点是“实现了保护文化DNA并合理追求GDP的目标”，政府投入小，风险可控。缺点是，因政府未能掌握主导性历史建筑资源，业态及相关建设存在随意性大，缺乏有效整合的问题。

3、第三方专业单位委托运作加管委会行政协调模式。代表为乌镇模式。该模式，由专业单位实施整体开发运营，同时由管委会负责行政协调。该模式，有利于最大限度调动专业单位积极性，整合各方资源，在较短时间内实现爆炸式营销。且第三方因经营需要，必然采取围绕业态打造园区的规划建设方式，很容易形成良好的商业氛围。缺点是，因政府不掌控运营过程，专业单位的大规模资金投资开发，在一定程度上导致传统地域文化传承被割裂。就乌镇西栅的情况看，原住民全部迁出，新建建筑达到60-70%，未发现挂牌历史建筑和文保建筑，主要业态为住宿和旅游消费，地域个性的体验式文化产品不足。在投资和风险防控上，无论简单采取合资模式或政府单方面资金投入，都很难平衡第三方利益需求，政府单方面背负投入风险，存在相当的不可控风险。乌镇之外，该模式暂时没有在核心城区成功的案例。

鉴于明府城区域的风貌和现状多样化和多元化的实际，综合以上模式，建议对政府和国企平台易于掌控资源的区域，如百花洲一期和后续推进地块，采用政府管委会与国企平台公司合署推进模式，实现规划、建设、运营的一体统筹。对因征收成本过高、群众迁出意愿不强、近期难以实施的区块，采取政府主导社会化管理的模式，先行解决无序破坏和商业业态野蛮生长的问题，在现有条件下进行全面的规范和掌控，为后续保护赢得时间。对有操作经验的第三方运作单位，可在历史街区之外，选择合适区块，通过PPP等合作架构试点推进，用实际效果检验相关的适用性。

从项目推进的层面划分有两种模式：

一是保留原住民的模式。代表项目三坊七巷、西塘古镇、平遥古城和晋江五店市传统街区项目。优点，不割裂区域文化传承，区域内有可延续的人文活动，能够在今后的历史时期内继续出现名人名家和地域传承活动。缺点，管理难度大，短期内很难形成整齐划一的旅游热点。

二是不保留原住民全面旅游开发的模式。代表项目有宽窄巷、乌镇项目。优点，管理和开发的难度小，很容易实现旅游营销和热点打造。缺点，割裂区域文化传承，区域内人文活动中断，不可能再继续出现名人名家和地域传承活动。

经与各界专家研讨，目前，我国大城市核心区内已基本没有像明府城这样保留原住民和人文传承的大体量集聚片区，原住民和地区文脉已成为独一无二的宝贵资源，建议采取保留部分原住民的推进模式，彰显区域个性，通过原住民资源降低区域运营成本。

（五）关于明府城项目运作路径的建议。福州“三坊七巷”、苏州古城区、无锡“清名桥”等地的保护发展中，十分注重制定科学的发展时序，按照先急后缓、先濒危后一般、先抢救后建设、先征收后改造等原则，既减少了工作阻力，加快了工作进度，又最大限度地降低了成本，为后续的运营管理打下了良好的基础。明府城发展是一个庞大的系统工程，不可能一撮而就，这就需要我们在科学设定工作时序上下功夫。一是立法和政策先行。1、对前期明府城管理中心牵头编制的《明府城历史文化街区房屋处置工作试行办法（草案）》和《济南市明府城历史文化街区保护管理办法(草案)》等政策文件，建议列入立法议程，上升为地方法规。2、以全市“拆违拆临”为契机，目前，明府城区域关键节点的成片整治已具备条件。随着违章建筑被拆除，相当一部分居民院落或直管公房院落不再具备必要生活条件。建议尽快参照北京市的疏解老城区居民的政策，为疏解居民提供政策支持。3、建议尽快制定明府城特殊产业引导政策和特殊人才集聚政策加以引导，同时尽快推动特殊管理办法加以约束。4、明府城片区内新建、改建的济南特色民居建筑无法满足现代建筑审批标准，难以达到消防、图审、节能减排和产业化的一般规范要求，道路状况无法满足现有市政设施铺设标准，相应手续无法办理。建议参照其他地区的成功案例，研究消防、建审等方面的特殊标准。二是尽快拿到区域内的各类资产。长期以来，由于历史街区内的大部分建筑的产权在私人手中，擅自改造、乱搭乱建、随意出租等问题十分突出，甚至一夜之间被夷为平地，政府监管难度极大，甚至无能为力。因此，在明府城项目启动之初，应尽可能提前开展房屋征收和政府收购，尽可能地把明府城内的房屋产权掌握到政府手中，既有利于降低项目推进成本，也有利于后续的改造和管理。对一些确定拆除的片区和建筑，要紧密结合当前的棚改旧改和拆违拆临工作，双管齐下，一鼓作气地拆除到位。三是抓紧开展现状普查。对片区内历史建筑、文物古迹、文化传承等历史文化资源进行详细调查和分类评估，对市政设施、建筑质量、居民情况等进行深入摸底，为下一步规划编制和保护发展奠定基础。四是分层梯次推进。统筹明府城区域保护发展的需要，按照先急后缓、先易后难、先地下后地上、先保护后改造的原则，统筹推进规划编制、街区整治、名泉保护、文化挖掘、产业导入、市政设施建设等各项工作，推进明府城项目更好更快发展。