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杨鹏

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我国现行对政府部门的审计监督模式主要为预算执行情况审计，其审计目标是查错纠弊。传统的财务审计主要是审计会计或财务上的真实性、合规性，以防止违法违纪问题的出现。但随着政府职能和支出规模的不断扩大，社会民主意识的不断增强，公众已经不仅仅关心政府财政资金和公共资源的使用是否“合规”、“违纪”，更关心这些资源或资金使用是否合理、是否发挥应有的效果等。近年来，随着公共财政制度建设的加快，财政审计的目标发生了变化，审计工作的重心由传统的财务审计转变到绩效审计上来，通过对财政资金使用情况的分析，为管理决策提供独立、公正、客观的依据，揭露影响财政资金使用效益的突出问题，对提高财政资金使用效率具有重要的意义。

一、开展绩效审计工作的主要做法

（一）积极谋划，确定项目

审计部门应当将绩效审计提上日程，成立专门的绩效审计科室，开始绩效审计试点选项工作，把选择项目、开展步骤、采用方法、评价标准、撰写报告等各项工作逐步推开。采取“三环相扣”的方法，为绩效审计的开局提供有效保证。一是强化领导。领导班子重视，精心布置，周密安排，及时参与指导，解决工作中的难题，总审计师要亲自参与审计方案编制和具体审计项目的实施，使绩效审计得以顺利开展。二是精心研究。绩效审计起步阶段，选好项目非常关键。绩效审计科室要多次研究讨论，从符合初始条件的项目中，初步圈定项目进行详细调查，在调查的基础上，召开研讨会，最终确定绩效审计项目。三是反复沟通。为防范审计风险，保证审计建议的科学性和可操作性，绩效审计科室要建立外部沟通机制，审前、审中和审后充分听取相关部门意见。

（二）大胆实践，总结经验

尝试开展绩效审计，要勇于探索、大胆实践，通过审计工作者对绩效审计工作的不懈努力和追求，探索完成绩效审计项目，总结绩效审计工作经验。绩效审计内容要涉及到财政专项资金、政府投资项目及企业绩效等多个领域。一是，专项资金绩效审计。挑选有代表性的专项资金进行绩效审计调查，审计人员采用审查账目、问卷调查、电话询查、实地走访等多种方法，重点对老百姓关心和社会关注的民生投入资金使用情况进行绩效审计调查，提出审计建议，促进专项资金使用效果。二是，政府投资项目绩效审计。对政府投资项目绩效审计要打破以往的固有审计模式，由传统的结算审计转变为突出效益的审计，系统地从项目前期的立项、初设、可研，到项目招投标、资金使用管理、工程质量管理，再到项目建成后的效益发挥等多个环节，进行全过程的绩效分析和评价，有针对性的提出审计建议，对政府投资项目的管理起到规范性的作用，为政府投资建设项目规避风险提供了参考。三是，企业绩效审计。对企业的绩效审计，通过问卷调查、现场勘察、与公司领导和财务人员进行深入交流等方式，在深入细致的了解被审计单位财务、业务状况的基础上，紧紧围绕“三E”（即：经济性、效率性、效果性）开展绩效分析。在合法、合规性审计基础上，审计人员从资金、管理角度，运用财务比率分析法、比较分析法、结构分析法等，对该公司资产运营、资产质量、偿债能力、盈利能力等进行分析，将财务数据审查和分析的结论最终落实到绩效上来，对公司经营效益情况进行客观、全面地衡量和评价，深入探究该公司存在的影响效益、效率、效果的体制性、机制性问题，帮助被审计单位找漏洞、挖潜力，促进被审计单位改善经营管理，提高经济效益，从而提高被审计单位的竞争能力和盈利能力，促进被审计单位的经营管理和可持续发展。

二、绩效审计工作存在的突出问题

（一）思想观念还停留在计划经济时代

我国的审计制度是在计划经济时期建立的，大多数人认为，只有物质资料生产领域才会产生经济效益，而政府等非盈利性组织则没有效益可言。受这种思想的影响，一些审计人员还停留在传统的财务收支审计与财经法纪审计上，在安排审计计划时，往往只是对审计项目及其所涉及的审计对象、审计时间、审计内容、审计重点和审计方法等提出明确要求，侧重于财务收支审计，而没有突出地强调绩效审计，没有依照绩效性的要求统一行动，侧重点没有放在绩效审计上。实际工作中大都满足于对经济活动合规、合法性的审查与判断，审计的目的更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价，仅仅着眼于微观，对如何提高经济效益缺乏深入的思考。

（二）绩效审计工作缺乏科学的指标体系

由于绩效审计涉及的对象千差万别，给绩效审计标准的制定带来一定的麻烦。目前已开展的效益审计只是针对某一领域、某一行业、某类资金的效益性的审计分析与评价，还不够全面和系统。有时面对同一项目，会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论也会有差别。因此，即使做了大量的审计工作，由于评价标准不够科学和完善，而使得工作成果得不到及时的评判和应有的肯定，得出的审计结果有失客观公正。长此以往，被审计部门因为没有得到客观公正的评价，产生消极情绪，影响项目进展；审计人员因对绩效审计所付出的劳动，以及现实所产生的实际效果产生怀疑，导致绩效审计工作者的自主性和自觉性受到影响，降低整个绩效审计的功效。为此，制订和完善科学的指标体系，指导绩效审计，使绩效审计工作有章可循，有标准可执行，是今后推广绩效审计工作的关键。

（三）绩效审计工作队伍整体素质还有待提高

绩效审计涉及方方面面，既要审查所审事项的合法性和合规性，更重要的是评价其经济性、效率性和效果性，需要采取多样化的审计方法，多学科的审计知识，多种审计手段来进行。因此，对审计人员的素质要求较高，要求审计人员不但具有财务收支审计的专业胜任能力，还要具有较宽的知识结构、较准的判断力和较强的综合分析能力，既有责任心，又有工作能力。我们目前的审计人员知识结构相对不全面，缺乏综合运用经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的知识进行分析和判断绩效审计工作的能力，缺少训练有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合型审计人才。视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能，工作上只限于完成上级审计机关指令性项目外，本级安排的审计项目以及地方政府临时安排的各项审计任务，把有限的精力更多的放在了财政财务收支审计上，没有更多的时间和精力来学习绩效审计工作方面需要的技能和知识，严重影响了绩效审计工作的质量。

??三、做好绩效审计工作的建议

（一）积极探索试点工作，扩大绩效审计范围

首先要搞好试点工作，要选择那些规模小，相比较容易操作，又具有重大参考价值的项目，然后再选择一两个跨部门的项目做试点，有重点地选择重点领域、重点部门，对资金投入较大，政策性强及社会民生项目，积极开展绩效审计。尽可能与财务收支审计、经济责任审计、固定资产投资审计、专项审计调查结合起来一起搞，可以利用多种审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。其次在绩效审计项目安排上，要把人大关心的财政预算执行、重大建设项目、重点专项资金项目作为重点。在此基础上要逐步扩大绩效审计范围，在绩效审计实施中不断总结，为绩效审计全面开展摸索方法，积累经验。

（二）注重提炼绩效审计成果，有效发挥三种效应

一是发挥宏观性效应。即通过对具体事项的查证，进行综合分析，从制度上寻找影响体制运行的制约因素，着手从深层次上查找原因。二是发挥建设性效应。即通过对绩效审计成果进行综合分析运用，根据审计中发现的问题，重点从完善体制、机制方面提出建设性意见，建立健全相关制度，切实加强管理，避免相关问题重复出现，以促进体制的不断完善。三是注重整改跟踪效应。“审而不改，不如不审”。审计的目的，是通过审计揭示问题，促进整改。要逐步改变传统财务收支审计模式下的“重审计，轻整改”的痼疾，不断创新审计管理方式，要通过召开通报会和审计情况专报形式，及时提出审计过程中发现的问题及建议，做到边审计边整改，使审计处理处罚情况和相关审计建议得到有效落实并促进整改，同时使部门单位的领导以及有关人员提高规范管理的意识。

（三）加强审计队伍建设，提高审计人员素质

提升绩效审计的有效供给,就要解决人力资源对基层审计机关效益审计的制约。要高度重视和充分发挥人才的基础性、决定性、战略性作用，加大人力资本投资，努力构筑审计人才高地。首先，努力提升队伍学历层次。一方面要把好进口，建立审计机关资格准入制度，明确新进审计人员的学历要求。另一方面，要盘活存量，即对一定年龄以下的现职审计人员，应有计划地使之在一定时期内达到研究生以上学历要求。其次，大力加强人员培训力度。要建立一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地采用多种途径，抓好在职审计人员的专业培训，着力培养复合型人才，使之具备绩效审计的能力。

总之，绩效审计是政府财政的一种管理理念，关注预算执行的结果，其核心内容是使有限的财政资金发挥最大的效益。开展预算执行绩效审计监督是今后预算审计监督的发展方向，有重点有步骤地探索出适合预算执行审计管理实际和具有可操作性的绩效审计监督新路子，已经成为预算执行审计监督的迫切需要。探索绩效审计是一项长期而又艰巨的工作，需要我们不懈努力，面对绩效审计的实际情况，我们必须以认真的工作状态和严谨的科学态度，不断探索，逐步建立和完善适合预算执行绩效审计制度，为人大预算审查监督工作当好参谋助手，做好服务保障。

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