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2017年年初，济南市各县（区）都完成了人大换届选举工作;各县(区)均按照上级党委和人大的要求，设立了有关专门委员会。半年过去了，各县（区）人大的专门委员会，履职怎么样？作用发挥怎么样？通过半年来对各县（区）人大专门委员会运行情况的调查研究，现就几个问题进行探讨。

一、设立县（区）人大专门委员会的政策依据和法律依据

（一）政策依据。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作，提出一系列新思想新举措新要求。?十二届全国人大常委会把加强县乡人大工作和建设作为推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的重要内容，从2013年到2014年组织开展了专题调研。张德江委员长亲自带队，先后到云南、浙江、福建、贵州等地，实地了解县乡人大工作和建设情况。全国人大常委会工作机构组成7个调研组，对31个省（区、市）的县乡人大工作和建设情况全面进行调研。在此基础上，经过广泛征求意见和反复修改完善，形成了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年6月，中共中央转发了《若干意见》。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对人大工作的高度重视，这是党中央坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主法治建设的重要举措，为做好新形势下人大工作特别是县乡人大工作指明了方向、提供了遵循。这份《意见》明确提出“县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”，为各县（区）设立人大专门委员会提供了政策依据。

（二）法律依据。2015年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》并公布施行。

新《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第三十条第一款规定：“自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县（区）、自治县（区）、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”这就从法律上明确了县（区）人大设立专门委员会的依据，确定县（区）人大专门委员会是县（区）级人大所设的法定机构，具有法定职权。

根据党中央、全国人大的要求和省市委统一部署，按照新组织法规定，济南市各县(区)新一届人大，均设立了城乡建设和环境保护、法制、财政经济会、教科文卫、民族侨务外事等专门委员会；可是说是坚决贯彻落实中央中发[2015]18号文和鲁发[2015]17号文的具体举措，体现了全国人大及其常委会，地方各级党委、人大，贯彻落实党中央决策部署坚决，踏石留印、抓铁有痕的抓落实精神。

二、设立县（区）人大专门委员会的意义

收集宪法和法律法规中有关人大专门委员会的规定，参考上级人大各专门委员会工作实践，综合梳理一下，县（区）级人大专门委员会在协助本级人大及其常委会进行经常性工作中，应当发挥重大而积极作用：

（一）审议中的参谋作用。常委会会议是地方人大常委会依法行使职权最基本、最主要的方式和途径。人大专门委员会在协助人大常委会提高会议审议质量，增强监督效果方面发挥着重要作用。按照法律规定：专门委员会按照各自的职责分工开展工作。与报告单位提前联系，就报告内容加强沟通，交换意见，提出要求，帮助报告人认真准备专项工作报告，避免随意应付；加强初审工作，对准备提交常委会会议审议的专项工作报告，提前进行审议，并提出初审意见；通过多种形式开展调查研究活动，切实掌握第一手资料，在调研分析的基础上，起草可供参考的调查报告，对“一府两院”的工作作出客观公正的评价，实事求是地指出存在的问题。这为常委会充分审议“一府两院”报告提供了基础性材料，可以说是常委会审议意见的必备参考资料，是第一手资料，是最有价值的资料。有了专委会的调研报告，常委会就有了依据、有了底气，审议就能抓住要害、有的放矢、打中七寸，从而进一步提高监督的针对性、实效性。

（二）监督中的推进作用。保证国家宪法和法律法规在本行政区域实施是地方人大专门委员会的重要职责。地方组织法规定地方各级人民代表大会的职权之一是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议、决定的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。专门委员会是人民代表大会的工作机构，推动该项职权的实施，责无旁贷，义不容辞。作为县（区）人民代表大会工作机构的各专门委员会，一方面要协助常委会开展执法检查；另一方面要按照监督法规定的审查重点，督促政府及其有关部门严格依法行事，促使政府依法理财。同时，要与“一府两院”加强经常的联系沟通，及时了解有关改革、发展、稳定的重大事项，提高监督的针对性。按照法律规定，常委会的一些职权可以委托专委会代为行使。比如说，受常委会委托开展视察、调查、组织执法检查等等；受常委会委托听取专项报告，并提出初步的审议意见。只要做好这些工作，各专门委员会在监督中就会发挥极大的推进作用。

（三）联系选民中的纽带作用。按照法律有关规定，人大各专门委员会应发挥各自的专业优势和特点，协助常委会认真做好建议办理工作，督促有关问题的解决，切实保障人大代表的权益，维护人民群众的利益，架起了人大常委会与人民群众联系的桥梁。督办建议的重要手段之一是对办理过程进行调查研究，听取人大代表和选民意见。而这一过程，恰恰是人大常委会直接和人大代表、和选民面对面，是充分联系人大代表和选民的过程，是直接联系人大代表和选民的重要渠道。通过县以上各级人大实践证明，专门委员会的设立密切了人民代表大会与常委会之间的关系，成为人大及其常委会的得力助手和依法履行职权不可或缺的组织保证，对于保障人大及其常委会更好地发挥国家权力机关的职能作用，具有重要意义。特别是县（区）人大常委会联系人大代表、联系选民的纽带作用更是无法替代。

三、县（区）人大专门委员会建设现状及存在问题

通过各县（区）人大专门委员会从设立到运行半年来现状看，可以概括为：有机构、有规则，但活动少、效果差。

（一）运行规则“照葫芦画瓢”。在《地方组织法》修改之前，我国人大没有在县（区）人大设立专门委员会的先例。而在《地方组织法》中只明确了专门委员会产生机制，却没有明确运行规则，作为县（区）人大专门委员会的运行规则，在实际工作中只能借鉴上级人大的做法，“照葫芦画瓢”制定运行规则。但是，县（区）人大与上级人大有很多的不同之处，比如设区的市以上的人大有立法权，而县（区）人大没有；上级人大的专门委员会比较多，分工比较细，而县（区）人大难以做到；比如，全国和省、市人大既设立法制委员会，也设立内务司法委员会，而县（区）人大只设立法制委员会，但要承担上级两个对口委员会的工作。从另一个方面看，上级人大的专门委员会组成人员来源比较广、专业能力水平高，县（区）人大难以相比等等；比如说，全国和省、市人大的专门委员会组成人员可以是高校的专家、教授，而县（区）人大往往就缺这方面的专业人才。因此，实际工作中，各县（区）人大往照搬上级人大人大专门委员会的运行规则，不能结合县（区）人大的特点，结合区域发展实际，制定行之有效的运行规则和针对性工作计划。

（二）组成人员结构不尽合理。由于干部人事制度改革，这次换届调整到人大专门委员会工作的所谓“专职委员”结构不尽合理。首先，是组成人员年龄偏高。在各人大专门委员会组成人员中都是提拔无望，临近退休的老干部、老同志。绝大多数人员只能任满一届，部分人员还不能任满一届，届中组成人员进出比例过高，有的达三分之一，甚至一半；组成人员变动太大和太快，极不利于保持人大工作的连续性和稳定性，不利于人大干部队伍的连续性和稳定性。其次，是组成人员中专职人员较少。各专门委员会组成人员中专职的仅占三分之一，具体地说每个专门委员会一般只有正、副主任委员两人属专职，其余组成人员全部为兼职。兼职委员过多，难以集中开展调查研究等活动，组织个会议都很难凑齐人数，无法保证专门委员会会议讨论和审议的质量。再者，专业不“专”。一些专职委员，其实既不懂人大工作，也不懂专业技术；还有就是一部分委员在其他单位担任一定职务的人大代表；看似工作性质与委员会的专业对口，其实既专业不对口，也履职积极性不高。特别是机关和事业单位从事管理工作的人员，担任专委会委员肯定也是专业不对口。

（三）工作不规范、实效不明显。这有两个方面的原因。一方面原因，由于地方组织法及其他有关法律规定的专门委员会职责过于原则，关于专门委员会工作的程序无具体规范，缺乏明确、具体、可操作的程序性规定。在目前有关法律对地方人大专门委员会只作出一些原则性规定，对地方人大专门委员会的设置、工作职责、工作程序和工作方式等缺乏明确、统一的地方性法规的规范。另一方面，专门委员会对县（区）级人大来说是新事物、新机构，专门委员会组成人员都是新人；可以说，是新机构、新人员。所以，在缺乏指导情况下，现实工作中出现专门委员会“不知干什么、不知怎么干”现象，导致专门委员会活动不经常、活动无计划、活动无效果，更谈不上发挥参谋助手作用。

四、加强县（区）人大专门委员会建设的几点建议

设立专门委员会的目的是发挥其作用，增强县（区）人大行权履职的活力与实效。因此，要切实发挥新设立的县（区）人大专门委员会的作用，就必须完善顶层设计，进一步明确职权职责、完善工作制度、提高履职效能。

（一）要突出“专业”特点，优化配置人员。在专门委员会人员配置上，要突出“专”，一是专业，二是专职。要着力优化县（区）人大专门委员会组成人员结构，在配备专门委员会组成人员时，严格政治和专业要求，注意老中青相结合，形成合理的知识与年龄梯次结构，逐步降低从党、政领导岗位转岗的临近退休干部在专职委员中的占比。进一步提高专门委员会人员的专业化程度，既要考虑专业分工，也要引进专业人才，特别是选任具有较高的法律、经济、财政、城建、科教等方面专业知识的代表担任专门委员会委员，以满足专门委员会“专业”工作要求，切实提高专门委员会的“专业性”。要进一步提高专门委员会中专职委员的比例，逐步实现专职化，实行人大常委会专职委员同时兼任专门委员会委员制度，不断提升人大工作水平。

（二）要加强规范指导，完善工作制度。依法履职是人大工作原则之一，有章可循、有法可依是专门委员会工作的前置条件。目前，《地方组织法》只对县（区）人大设立专门委员会做出了原则性的规定，具体工作机制、运行规则还需要进一步完善。县（区）人大设立专门委员会是一项全新的工作，对于县（区）人大来说是“摸着石头过河”，很有必要在操作上统一部署，更多地汲取上级人大设立专门委员会工作经验，结合县（区）级人大实际，对相关工作机制、运行规则予以明确规范、加以细化。全国和省、市人大要加强工作指导，强化全省、全市统筹，积极探索并细化县（区）人大专门委员会有关法律要求，或者出台专门委员会工作细则之类的制度或工作意见，以规范和促进县（区）人大专门委员会工作，切实满足各区县人大专门委员会开展工作需要。

（三）要加强组织领导，强化自身建设。法律明确规定：各专门委员会是人民代表大会的常设机构，受人民代表大会领导，在大会闭会期间，受人大常委会领导。县（区）人大常委会理应加强对专门委员会领导，强化专门委员建设。应积极争取党委领导和支持，按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作的要求，加强专门委员会和干部队伍的思想、组织、作风建设，建立和健全各项规章制度，加强专门委员会组成人员的学习、培训。应重视人大专门委员会干部队伍建设，从人大事业的长期发展来看，加强人大机关干部与党、政部门的人员交流；做到人大干部有进有出，增强整个国家机关干部队伍的活力，提高工作效能；不能数十年“光进不出” （从全市范围看，整个各县区人大一届交流出去的干部，也不过1-2名；随着换届,从党委、政府口交流到人大的干部，却大大增加；个别区县人大竟出现退休干部比在职干部多的倒挂现象）。要大力推行专门委员会组成人员履职情况通报和年终述职制度，倡导积极履职，督促委员主动履职，提高专委会工作活力。